摘要
信访是一项具有中国特色的制度创新，“变群众上访为领导下访”是习近平同志关于信访工作重要论述的重大创举。领导下访制度的独特价值，在于它是我们党的光荣传统和长期历史经验的总结，关系到党的群众基础和执政根基，体现了“以人民为中心的发展观”的本质要求，并具有浙江的样本学意义；领导下访制度的创新特征，体现为思想观念的创新、工作思路（方式方法）的创新、治理机制的创新和平台渠道的创新；建构领导下访制度的长效机制，需要建设一支可靠的信访队伍，制定一套健全和规范的制度，形成不断创新的工作机制。
关键词
领导下访制度；独特价值；创新特征；长效机制
在我国治理话语体系中，信访是我们党一项具有中国特色的制度创新。作为体现社情民意与基层社会治理状况的“晴雨表”，信访发挥着“了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心”的重要功能。习近平同志历来十分重视信访工作，并亲自推动了信访体制机制的创新。“变群众上访为领导下访”就是习近平同志关于信访工作重要论述的重大创举。2003年9月18日，时任浙江省委书记的习近平同志率15个省直部门领导来到问题复杂、矛盾集中、群众意见大的金华市浦江县参加下访活动，亲自协调解决群众生产生活中的实际困难和问题。由此拉开了浙江全面开展领导干部下访工作的序幕，并带动全省乃至全国各地普遍建立起领导下访制度。深入阐述领导下访制度的独特价值、创新特征和长效机制，对于进一步探索和创新基层社会治理经验，加强和改进新时代信访工作，仍然具有十分重要的实践价值和理论意义。
一、深刻领会“领导下访制度”的独特价值
习近平同志倡导和实践的领导下访制度，目的是为了做到“领导多下访，群众少上访”。这是我国信访体制机制的重要创新，是一项“一举多得的有益创举”。
第一，从历史维度看，高度重视信访工作是我们党的光荣传统和长期历史经验的总结。早在革命战争年代，毛泽东就十分强调关心群众生活问题。20世纪30年代，毛泽东在《关心群众生活，注意工作方法》一文中强调：“我们对于广大群众的切身利益问题，群众的生活问题，就一点也不能疏忽，一点也不能看轻。因为革命战争是群众的战争，只有动员群众才能进行战争，只有依靠群众才能进行 战争。”新中国成立不久，毛泽东专门撰写《必须重视人民群众来信》（1951年5月16日）一文，强调“必须重视群众的来信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是 共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度”。改革开放以后，邓小平一再告诫我们，“群众是我们力量的源泉，群众路线和群众观点是我们的传家宝”，“党只有紧紧地依靠群众，密切地联系群众，随时听取群众的呼声，了解群众的情绪，代表群众的利益，才能形成强大的力量，顺利地完成自己的各项任务”。江泽民同志主持中央工作后，高度重视信访工作，认为“信访工作是我们党和政府发扬民主、体察民情、联系群众的重要渠道”，“对群众提出和反映的问题，必须满腔热情地加以处理，切实帮助群众解决生产生活中的实际困难，绝不能漠然置之，更不能粗暴地对待群众，激化矛盾”。党的十六大后，胡锦涛同志始终坚持以人为本、人民至上的价值观和立党为公、执政为民的执政观，认为“越是矛盾突出，越是问题复杂，越要耐心细致地做好宣传群众、教育群众的工作”，“凡是涉及群众切身利益的问题都要当作大事来对待，凡是群众提出的意见都要真心实意地去听取。”可见，坚持走群众路线、重视信访工作，一直是中国共产党的优良政治传统。习近平同志总结道：“变群众上访为领导主动下访，是我们党的优良传统和作风，是每个领导干部应尽的责任和义务。各级领导干部，都是人民的勤务员。我们的责任，就是向人民负责，为群众解难。”
第二，从政治维度看，信访工作是一项涉及全局的重要政治工作，关系到党的群众基础和执政根基。领导下访作为密切党群干群关系的制度载体，有利于夯实党的群众基础、巩固基层政权的建设、改进领导作风和能力建设。一是有利于夯实党的群众基础。“信访工作是各级党委、政府同人民群众联系最密切、最直接、最具体的一项工作。这项工作做得好不好，关系到巩固党的执政基础和扩大党的群众基础这一政治问题，关系到党始终保持同人民群众的血肉联系这一核心问题，关系到维护改革发展稳定大局，保证国家长治久安这一重大问题。”二是有利于巩固党的执政基础。基层是社会的细胞，也是社会稳定的基础，它“既是产生利益冲突和社会矛盾的‘源头’，也是协调利益关系和疏导社会矛盾的‘茬口’”。信访工作要到位，必须重心下移、关口前置，将利益冲突和社会矛盾化解在基层、消灭在萌芽状态，以期进一步巩固党的执政基础。三是有利于改进领导作风和能力建设。“实践证明，领导干部下访不仅有利于检查指导基层工作，还有利于促进基层工作的开展与落实；不仅有利于为群众解决实际问题，还有利于培养干部执政为民的思想作风；不仅有利于及时处理群众反映的突出问题，还有利于密切党群干群关系；不仅有利于向群众宣传党的路线方针政策，还有利于培养干部把握全局、处理复杂问题的能力。”
第三，从价值维度看，重视基层信访工作特别是领导下访接待群众制度，是贯彻“以人民为中心的发展观”的具体体现和本质要求。领导下访工作制度是一项“知民情、解民忧、纾民怨、暖民心”的民生工程，发挥着“了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心”的重要功能，有利于“进一步密切党群干群关系”。（1）有利于“了解民情”。信访作为沟通民情的重要窗口，是反映社情民意的晴雨表，信访中反映的问题是人民群众呼声和愿望的真实体现，有助于对社情民意新动向、新特点的分析研判。（2）有利于“集中民智”。群众的实践中蕴藏着巨大的智慧和力量，领导下访就是一个问计于民、集思广益、汇聚智慧的过程。（3）有利于“维护民利”。“治国有常，利民为本”。民生是人民最关心、最直接、最现实的利益问题，群众来信来访反映的问题，绝大多数都与自身的利益密切相关，领导下访的关键就是为群众排忧解难、化解矛盾，有效维护群众利益。（4）有利于“凝聚民心”。在习近平同志看来，“群众写信给我是对我的信任，我们要从来信中寻找问题，解决问题”。只有这样，才能真正做到“于细微处取信于民”。
第四，从样本学意义看，浙江的信访工作机制，还具有重要的借鉴意义和推广价值。“春江水暖鸭先知。”浙江是改革开放的先行地、习近平新时代中国特色社会主义思想的重要萌发地，具有独特的时空特征和窗口效应。由于地处改革开放前沿，市场取向的改革起步早，经济社会发展具有先发优势，由利益格局深度调整而导致的各种社会矛盾和问题的产生也带有先兆性，往往全国其他一些地方还没有暴露出来，浙江已经有所反映，其中一些深层次的矛盾和问题通过信访渠道反映出来。因此，领导下访制度从浦江的破题到浙江全省的实践，再到全国范围的推广，不仅对加快浙江的改革和发展具有重要意义，而且也为全国信访工作、助力国家治理现代化提供了浙江样本和经验。
二、积极探索“领导下访制度”的创新特征
在积极探索和创新实践中，习近平同志身体力行、率先垂范，形成了一整套完整的领导下访工作的基本范式、流程和步骤。按照先后的顺序分别是：“直面矛盾，精心选点”，即选择具有代表性和示范性的下访点；“安民告示，公开透明”，通过当地新闻媒体向社会和群众广而告之；“组织协调，合力办公”，充分调动并形成包括党政领导、职能部门和司法专家在内的各级各部门的工作合力；“落实责任，追求实效”，力戒有作无成、有始无终；“广泛宣传，理顺情绪”，对来访群众动之以情、晓之以理、明之以法；“以身示范，指导基层”，把关心和爱护传递到基层干部并提升其业务能力。可见，领导下访作为一项重要的制度创新，有着鲜明的创新特征。在习近平同志看来，“变群众上访为领导下访……是一种思想观念的转变，一种工作思路的创新，一种行之有效的机制，一种发扬民主、体察民情、联系群众的重要渠道”。这是对领导下访制度创新特征的高度概括。
（一）思想观念的创新
“思想观念”作为一种意识层面的东西，往往随着社会历史条件的变化而变化。变群众上访为领导下访作为一种思想观念的转变与创新，取决于不同时代条件下信访功能和定位的历史变化。
对于中国信访制度功能定位的历史演变，国内绝大多数研究者都把1951年政务院《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》和毛泽东《必须重视人民的通信》批示，作为当代中国信访制度的历史起点。但对于历史阶段的划分，观点有所不同。如：有学者把新中国成立后70多年的信访历程划分为三个阶段，即创立和探索阶段（1951-1978年）、恢复和规范阶段（1978-2004年）、统合和重塑阶段（2004年至今），并用“外展”（体量上不断扩张）与“内蹙”（效益不断收缩和退化）来描述我国信访制度的矛盾特征和总体趋势。也有研究者从我国改革开放前、后两个阶段来进行比较研究。认为无论是改革开放前还是改革开放后，信访制度都是依据党的群众路线而创立的，其主要功能有二：社会动员、化解冲突。但信访工作的思想观念却要因时而变，以适应信访功能和定位不断变革的需要。如果说，改革开放前信访工作的功能定位，主要是“充分体现出政权组织‘自上而下’的整体化动员”，那么，“改革开放之后，应对‘自下而上’的表达，动员传统逐渐失效，而新的规范尚未建立”，因而新时期的信访工作“难以统合‘自下而上’的分化、复杂、不确定的社会表达，逐渐让位于维护社会稳定的被动性举措”。这就是说，“在革命政权建构和新中国成立初期，信访治理以‘自上而下’动员为主，而到改革开放之后，信访治理开始演变为被动应对‘自下而上’的表达。”概言之，信访工作的功能定位，从原先政府“自上而下”的社会动员为主，转化为“自下而上”的群众性利益诉求为主；从政府主动调查、发动群众的功能为主，转化为相对被动的维护社会稳定的功能为主。“目前，影响社会稳定的人民内部矛盾已经发生了很大的变化，主要表现为劳动就业、社会保障、收入分配、土地征用、房屋拆迁等带来的一系列社会问题。”“因各种人民内部矛盾和社会矛盾引发的群众上访和群体性事件已成为影响社会和谐稳定的突出问题。”面对信访功能定位的历史变化，势必要求我们在思想观念上做出相应的转变。下访制度正是为了适应新形势下信访功能定位的这一历史变革而作出的一种思想观念的转变与创新。
（二）方式方法的创新
思想观念的转变体现在实践活动中，要求信访工作思路和方式方法的创新。领导下访制度的方法论创新，可以概括为“反弹琵琶法”“矛盾动力法”“源头治理法”等。
第一，反弹琵琶法——主体角色的互换。这是一种逆向思维的形象化表达，即从问题的相反方向思索，打破思维常规、克服思维定势，但往往能出奇制胜，取得突破性解决问题的方法。领导下访制度，就是通过群众与领导之间的主体角色互换，将“群众上访”改为“领导下访”，“群众访我”改为“我访群众”，“民找官”改为“官找民”。它要求领导干部放下身姿，把自己作为群众的一员，将心比心、换取真心。这一方法，对于改变领导作风，重塑领导形象，克服官僚主义、形式主义都具有重要意义。
第二，矛盾动力法——解矛盾于萌芽处。按照唯物辩证法观点，矛盾是事物发展的动力，现实社会中存在的矛盾和问题是实践活动的创新源泉和动力。领导下访必须要有强烈的问题意识，深入到信访压力突出、社会矛盾集中的地方和基层去，善于从众声喧哗的呼声中倾听出时代的声音和把准群众的脉搏，“扎扎实实解决好群众最关心最直接最现实的利益问题、最困难最忧虑最急迫的实际问题”，并努力将矛盾和问题消灭在萌芽处，这就是矛盾动力法的精髓。
第三，源头治理法一层是信访工作的“第一线平台”。“基层是产生信访的源头，也是解决信访问题的主体。”基层之所以是产生信访的源头，一是由于信访是基层民众维权的重要手段。“风起于青萍之末。”作为信访主体的基层民众，大多是社会上的弱势群体和边缘群体，处于“无权无势”的地位，他们诉求通道少，经常感到“有理无处说”，遇事往往会以较为极端的方式来表达他们的诉求。二是因为基层政府没有从源头上处理好群众的诉求，导致信访、上访事件的产生乃至激化。大量的涉法涉诉信访事件表明，造成越级上访、重复访、群体访等事件，往往与基层政府信访工作不力、不公、甚至处置错误有关。同时，基层作为信访工作的“第一线平台”，也是解决信访问题的主体。这就要求“各级领导干部要主动沉下去，到信访矛盾突出的地方接待群众，到信访工作比较薄弱的地方现场办公，推动工作重心下移，切实解决一批信访问题，为基层起好示范带头作用”。
（三）治理机制的创新
构建领导下访的体制机制，必须遵循快捷性、合法性、有效性、科学性等基本原则。“快捷性”是从实践上减少一切中间传导环节，减轻群众上访旅途奔波之苦，降低因群众上访造成的经济和时间成本，更为快捷地为群众解决问题；“合法性”是遵循法律规则和法定程序，以法治思维和法治方式来化解社会矛盾和冲突；“有效性”就是要能真正化解矛盾、解决问题，克服和避免形式主义、做表面文章；“科学性”是要更好地从理论上探索和总结信访工作的成功经验和发展规律。
如果按照“利益引导——政策导向——综合施策”的序列来展开机制构建的话，主要做好以下几个方面。第一，畅通社会民众层面的“利益引导”机制。包括拓宽畅通群众利益诉求与民意表达机制；奖善罚恶的利益评价与奖惩机制；健全的利益补偿与利益救助机制等。第二，健全国家政府层面的“政策导向”机制。包括健全矛盾纠纷排查与化解机制；完善信访信息研判与风险预警评估机制；落实诉讼和信访分离、初信首访处置、司法救助、第三方参与等处置机制；推行目标管理考核与案件报结销号机制；信访政策法规宣传教育和舆论引导机制；探索诉求代理、网上代办机制；健全和完善信访工作考核、评价和责任追究机制等。第三，打造社会与国家互动层面的“综合施策”机制。包括运用法律——政策——经济——行政等手段、教育——调解——疏导等办法多措并举机制；建立跨单位、跨乡镇、跨系统（纪检、信访、司法）多元主体协调联动，横向到边、纵向到底的“网格化”“大调解”工作机制；通过资源整合打造“信访超市”、探索并建立“最多访一次”工作机制等。
（四）渠道平台的创新
信访特别是领导下访，是民众政治参与、表达诉求和权利救济的重要渠道。它对于进一步畅通与基层群众交流沟通，及时发现信访中的倾向性问题、深化信访工作中的规律性认识，以及弥合社会分化、平衡多元群体利益博弈、提升基层政府公信力等，都具有重要意义。它既是顺应广大民众民主程度提高的客观要求、缓解干群关系矛盾尖锐的时代呼唤、解决上访数量高居不下的实践需要，更是牢记宗旨心系群众的必然选择。事实上，诸多上访事件的发生主要是由于群众表达诉求的渠道不畅造成的。因为渠道不畅，群众就会另辟蹊径，通过越级上访、择机上访、集体上访等异常信访方式表现出来；由于渠道不畅，群众的一些利益诉求，包括对社会的一些不满情绪得不到宣泄，乃至造成政群、干群之间关系的紧张。因此，领导下访制度就是“一种发扬民主、体察民情、联系群众的重要渠道”。
三、着力建构“领导下访制度”的长效机制
“下访接待群众是考验领导干部能力和水平的大考场，来访群众是考官，信访案件是考题，群众满意是答案。”要做好领导下访接待群众这项工作，必须建设一支可靠的信访队伍，制定一套健全的制度保障，形成和完善下访工作的创新机制。
（一）打造一支忠诚守职的信访工作队伍
信访作为党和政府联系群众的制度载体，信访干部队伍便代表着党和政府的形象。不断提升信访工作的专业化、法治化、信息化水平，必须打造好一支忠于职守、业务精良的信访工作队伍。在习近平同志看来，打造好一支忠于职守的信访工作队伍，应从以下几个方面入手。首先，解决好领导与群众的关系问题。由于领导在与群众构成的矛盾统一体中处于矛盾的主要方面，因此要明确自身责任，主动工作；要将心比心，换取真心，依靠自身的工作能力、工作业绩和人格魅力，提高在群众中的信任度。其次，学习和掌握新形势下做好群众工作的业务本领。包括掌握党的方针政策，掌握市场经济知识、科技知识和必要的专业知识，锻炼自己的思维能力、语言表达能力，提高了解社情民情的能力、协调不同群体利益关系的能力、化解人民内部矛盾的能力、做思想政治工作的能力、动员群众的能力、处理突发事件的能力。再次，注意信访工作的方式方法。通过发扬民主的方法、办实事好事的方法、思想政治工作的方法、示范引导的方法、组织活动的方法等，来做好群众工作。最后，充分调动广大基层干部做好群众工作的积极性和创造性。“真正重视、真情关怀、真心爱护广大基层干部，满腔热忱地支持和帮助基层干部做好工作”，“既要给基层下达’过河’的任务，又要切实指导帮助其解决‘桥’和‘船’的问题，并尽可能地在人力、物力、财力上向基层作适当倾斜，为基层开展工作创造必要的条件”。
（二）制定一套健全和规范的制度
对于领导下访制度的构建，习近平同志指出：“我们应该把认识的升华见之于具体的行动，把有效的做法总结为成功的经验，把实践的成果确立为规范的制度。完全可以说，这项工作一旦成为规范的制度，很好地坚持下去并不断有所发展，必定会具有很强的生命力。”由于信访工作的长期性和经常性特点，不能把领导下访仅仅看作是以集中解决案子为重点的应急之需和权宜之计，更不是政治作秀，必须建章立制，制定出一套规范有序、行之有效的制度，将信访、接访、上访置于制度化框架中加以解决。
一是建立健全党员干部直接联系群众制度。建立地、县、乡镇三级领导下访制度，把常年接访和定期约访、重点走访和领导下访有机结合起来，形成信访工作上下贯通的网络体系和切实有效的工作机制。在中办、国办下发的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》中，具体提出了“省级领导干部每半年至少1天、市厅级领导干部每季度至少1天、县（市、区、旗）领导干部每月至少1天、乡镇（街道）领导干部每周至少1天到信访接待场所，按照属地管理、分级负责的原则接待群众来访，省、市及其工作部门领导干部一般不接待越级上访。在坚持定点接访的同时，更多采取重点约访、专题接访、带案下访、下基层接访、领导包案等方式，把行政资源集中用于解决重大疑难复杂问题、检验施政得失、完善政策措施、加强督查问效上”。二是健全和完善信访工作考核方式和评价制度。“综合考虑各地区经济社会发展情况、人口数量、地域特点、信访总量、诉求构成、解决问题的质量和效率等因素，合理设置考核项目和指标，不简单以信访数量多少为标准进行考评，推动各地区把工作重点放在预防和解决问题上。坚持量化考核和综合评议、上级评议和群众评议、平时考核和阶段性考核相结合，提高考核的科学性、客观性和可信度。”三是健全强化责任追究制度。群众来信来访是折射领导干部作风的一面镜子，对那些损害群众利益、伤害群众感情，对群众疾苦漠不关 心、群众呼声置若罔闻、群众诉求敷衍塞责、群众利益麻木不仁的领导干部，要依法追究责任。四是建构信访联席会议制度。“强化各级信访联席会议综合协调、组织推动、督导落实等职能作用，形成整合资源、解决信访突出问题的工作合力。根据实际需要，及时调整成员单位组成和专项工作小组设置，进一步明确各自职责任务，建立健全相关工作制度，特别注重从政策层面研究解决带有倾向性、普遍性和合理性的突出问题。”
（三）形成不断创新的工作机制
一是明确责任机制。习近平同志说：“做好信访工作，责任在领导，机制在长效，关键在落实。各地要坚持‘分级负责，归口管理’‘谁主管、谁负责'和‘属地管理’的原则，进一步增强工作的主动性，层层负责，落实责任，党政主要领导要负总责、亲自抓，分管领导要直接负责具体抓，其他领导要主动配合、密切协作，努力形成党委、政府统一协调、齐抓共管的工作格局。”
二是理清工作流程。下访接访是一项系统工程，完整的流程应包括事前、事中、事后三个环节。其中“事前环节”具体包括领导下访前的安民告示、接访登记、全面排查摸底等步骤，其目的是为领导下访接访做事先准备，做到心中有数，分类指导，做好预案，统一答复口径；“事中环节”是领导下访的主阵地，与群众的“面对面”，包括引访接访、群众接待、安全维护、现场秩序、政策咨询、工作协调等流程和步骤；“事后环节”具体包括领导下访接访后的梳理汇总、落实督办、检查办结情况等工作。
三是形成长效机制。构建这种长效机制主要包括以下几方面：一是因地制宜、分类施策机制。对于群众合情合理合法诉求，尽量做到当场解决或规定解决时限；对于百姓问题与现行政策法规不相符合的，动之以情、晓之以理、明之以法，疏通情结；对于那些过高要求或无理要求，理直气壮回应，依法加以处理。二是建立健全依法信访和权益保障机制。正确处理好信访与维权的关系，维权是信访的基础，维权的根本出路在法治。以法治构筑民众的维权保障机制，引导民众通过合法程序表达诉求；以法治规范维权的具体行为，使维权处于合法、有序、理性的状态；用法治确定政府权力与公民权益 的边界，实现民众权益的最大化，使个人权利诉求与社会和谐的要求之间达到最佳的平衡点。三是多 元化矛盾化解机制。综合运用法律、经济、协商、听证等手段；加强对信访人员的心理疏导、人文关怀，帮助他们调整心态，增强适应社会的能力，进一步提高信访工作的质量和效率。
文章原载于《观察与思考》2020年第8期
（编辑丨周若茹）